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王莽利用外戚势力，于公元8年，登上皇帝宝座，根据“更受命”的原则，改国号为“新”。为了缓和当时十分尖锐的阶级矛盾，在第二年下诏进行大规模的改革，历史上称之为“托古改制”。
王莽改制的主要内容有六：
（1）“更名天下田曰王田”，私人不得买卖，用恢复井田制的办法来解决土地问题。
（2）改奴婢为“私属”，亦不得买卖。
（3）实行“五均六莞”，即在国都长安及五大城市设立五均官，政府管理五均赊贷及管理物价，征收商税，由政府经营盐、铁、酒、铸钱和征收山泽税。
（4）改革币制。
（5）改革中央机构，调整郡、县划分，改易官名、地名
（6）改变少数民族族名和首领的封号。
对王莽改革的反思：王莽改制是一场地主阶级为自救而进行的改革，改革针对的是当时土地兼并、奴婢泛滥的社会现实。从改革内容看，其中的王田制是井田制形式下的限田和均田，其实质是要限制土地兼并，缓和阶级矛盾；而不许买卖奴婢等含有关心民间疾苦、保护和扶植小农利益的要求，其方案具有一定的合理因素。但王莽改制的结果并没有实现预期的目的，却激化了各种社会矛盾，包括统治阶级内部的矛盾，地主阶级和农民阶级的矛盾，王莽集团和少数民族的矛盾，最终政权也在农民起义的风暴中灭亡了。
王莽改制为什么会失败，其原因是多方面的。
首先王莽改制期间出台的一些政策违背了客观规律。如“王田制”，将全国土地收归国有，并按井田制重新分配。在这里王莽着意于立即消除土地兼并，初意未始不善，但这一政策违背了当时封建土地私有制的发展规律，这就注定了它的失败。再如币制改革恢复已被历史淘汰的原始货币，直接违反货币发展规律，徒增货币流通的障碍。
其次改革过急过速，容易采取一些过头的政策措施而损害大多数人的利益，致使改革失地社会基础。如王莽将奴婢改为“私属”，并禁止奴婢买卖，本意是要制止奴婢数量的扩大，解决社会上日益严重的奴婢问题。但这项措施也遭到了上自蓄奴之家，下至失地之民的反对，因为禁止奴婢买卖，既触犯了官僚、豪富的利益，又使失去土地而无路可走的农民断绝了一条卖身为奴的生路。
第三王莽还采取行政手段，对不恰当的改革措施强制推行，引起普遍不满。如币制改革中以小易大，以轻换重，所铸大泉，重不过12铢，只相当于五铢钱的2．4倍，却要当五铢钱50枚用，所铸重一铢的小泉，却要与五铢钱1枚相等。如此不合理比值的存在，就难以禁止盗铸私钱。王莽只得实行诸如“以私铸钱死”、“一家铸钱，五家坐之，没入为奴婢”等严刑酷法来强行禁止。但是，政策强制对于经济规律是无法抗拒的。所以不管王莽把政治强制强化到何等程度，依旧是有令不行，有禁不止。想当然的改革措施终究得不到贯彻。
另外，王莽还多次挑起同周边少数民族的战争，试图转移人民视线，结果加重了人民负担，激化了民族矛盾
背景：莽称帝前后七八年间（公元7—14年），主要是改制。西汉后期，朝廷的赋税劳役日益严重，统治阶级“多畜奴婢，田宅无限”，奢侈挥霍，弄得民穷国虚，土地兼并和奴婢、流民的数量恶性膨胀，成为当时严重的社会问题，阶级矛盾和统治阶级内部矛盾日趋尖锐。在此背景下，掌权的王莽力图解决日益严重的社会矛盾，而着手于改制。
措施：
王 田 制
始建国元年（公元9年），王莽颁行了王田制的诏书，指出古时行井田制，国给民富，秦汉以来破坏了井田制，土地兼并严重，“故富者犬马余菽粟，骄而为邪，贫者不厌糟糠，穷而为奸”；提出了王田制方案：
今更名天下田曰“王田”，奴婢日“私属”，皆不得买卖。其男口不盈八，而田过一井（九百亩）者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。
所谓王田制，实质上是个均田的制度。这是针对土地兼并和贫官分化，打算做到“一夫一妇田百亩，什一而税”，以缓和阶级矛盾的土地制改革的方案。这种王田制，是从书本上学古代的井田制，想解决现实的土地问题，是托古改制，比之师丹的限田政策还有过之。但经过几年，到了始建国四年（公元12年），中郎将区博提议，并田制废之已久，不可复行，现在“天下初定，万民新附，诚未可施行”。王莽也明知实行起来困难，乃下令：“诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法。”这实是向大土地所有者妥协，听任土地买卖，而宣告王田制中废。
奴婢政策
王莽在颁行王田制诏书中，指责买卖奴婢有违于“天地之性人为贵”之义，而规定“奴婢曰‘私属’，皆不得买卖”。这是承认奴婢为人而不是牲畜，通过禁止买卖而加以限制的奴婢政策。但到了始建国四年，王莽在宣布土地可以买卖的同时，也令“犯私买卖庶人者，且一切勿治”。新奴婢政策也废止了。稍后，天凤四年（公元17年）王莽下令：“三公以下，诸有奴婢者，率一口出钱三千六百。”这是为了搜刮钱财，但也寓有限制奴婢之意。
五 均 六 筦
王莽为了限制商贾兼并及物价波动，于始建国二年（公元10年）定了五均六筦政策。所谓“五均”是：在长安及洛阳、邯郸、临淄、宛、成都等六大都市设立五均官，由原来的令、长兼理，称为“五均司市师”。五均司市师的工作，一是定时评定物价，名曰“市平”；二是控制市场供应，市场货物滞销时，以原价收购，货物涨价时，则以平价出售；三是办理赊贷，根据具体情况，发放无息贷款（赊）或低息贷款（贷）；四是征收山泽之税及其他杂税。所谓“六筦”，是指官府掌管六项经济事业，即：由国家专卖盐、铁、酒，专营铸钱，征收山泽生产税，经办五均赊贷。王莽说，搞五均六筦，是为了“齐众庶，抑兼并”。他下令六筦的诏书还说：
夫盐，食肴之将；酒，百药之长，嘉会之好；铁，农田之本；名山大泽，饶衍之藏；五均赊贷，百姓所取平，仰以给赡；钱布铜冶，通行有无，备民用也。此六者，非编户齐民所能家作，必仰于市，虽贵数倍，不得不买。豪民富贾，即贾贫弱，先圣知其然也，故斡之。
六筦的目的是为了限制富商大贾的投机兼并活动，以保证人民 生活生产所需，也是为了增加官府的财政收入。六筦之设，王莽虽依托于“先圣”，实际上多继承于汉武帝的经济政策，稍加变通而已。在当时政治腐败的情况下，五均六筦是官吏从中渔利和剥削人民的工具，给人民带来了灾难。
改变币制及其它
西汉自武帝以来，通行五铢钱。王莽则四次改变币制，第一次，居摄二年（公元7年），于通行的五铢钱外，另铸三种新币：“错刀，一值五千；契刀，一值五百；大钱，一值五十。”三种都是高值货币，只有五铢钱是低值。而每种货币的含铜量相差并不甚大，于是“民多盗铸”，造成货币混乱。第二次，始建国元年（公元9年），王莽下令废止五铢钱及错刀、契刀等币，另铸小钱，重一铢，值一，与大钱并行，为大小二种货币。但这两种货币的重量与币值关系也不合理，故有私用五铢钱及盗铸的现象。第三次，始建国二年，王莽为了使货币轻重大小各有差品，重新发行货币，总名“宝货”，分金货、银货、龟货、贝货、钱货、布货等六种货币，六种货币又细分为二十八个品种。因品种繁多，换算比值又不合理，造成“百姓愦乱，其货不行”的后果。王莽强制推行，于是“农商失业，食货俱废”，犯法者众。王莽只好恢复小钱、大钱二品。第四次，天凤元年（公元14年），废止大、小钱，发行“货布”（重二十五铢，值二十五）、“货泉”（重五铢，枚值一）两种货币。这次改变币制较为合理些。但因屡次改币，币制极大混乱，“每一易钱，民用破业，而大陷刑”，“犯法者多，不可胜行”，因犯法及株连而没为官奴婢者“传送长安钟官，愁苦死者什六七”，从而加深了人民对王莽的怨恨。
此外，王莽还改变朝廷与地方的官制与官名，频繁地更改地方行政制度及名称，甚至一个郡更了五次名，弄得官民都记不清楚，公文上还得附写上旧名。还设五等爵，大行分封，但因“图簿未定，未授图邑”，有些诸侯只是虚封。还新定吏禄制度，分明等级，多少不等，但因制度烦碎，“课计不可理”，官吏往往得不到俸禄，于是“各因官职为奸，受取贿赂以自供给”。这又加重了百姓的灾难。
王莽在民族关系上也捣鬼。他无理地侵侮各族，贬降各族的王为侯，引起各族的不满与反抗。王莽随又加以征讨，更加侮辱对方，如改称高句丽为“下句丽’，改称匈奴单于为“降奴服于”，于是破坏了汉与各族的友好关系，特别是破坏了汉匈和亲，断绝了汉与西域的交通，发动了几次战争，造成重大损失。
改制失败的主观原因
王莽改制失败的原因是多方面的。就客观原因而言，当时存在政治腐败，官风败坏，政敌作对，豪富反抗等情况。就主观原因而言，班固在《王莽传》中是这样指出的：
莽意以为制定则天下自平，故锐思于地里，制礼作乐，讲合《六经》之说。公卿旦入暮出，议论连年不决，不暇省狱讼冤结民之急务。县宰缺者，数年守兼，一切贪残日甚。中郎将、绣衣执法在郡国者，并乘权势，传相举奏。又十一公士分布劝农桑，班时令，案诸章，冠盖相望，交错道路，召会吏民，逮捕证左，郡县赋敛，递相贿赂，白黑纷然，守阙告诉者乡。莽自见前专权以得汉政，故务自揽众事，有司受成苟免。诸宝物名、帑藏、钱谷官，皆宦者领之，吏民上封事书，宦官左右开发，尚书不得知。其畏备臣下如此。又好变改制度，政令烦多，当奉行者，辄质问乃以从事，前后相乘，愦眊不渫。莽常御灯火至明，犹不能胜。尚书因是为奸寝事，上书待报者连年不得去，拘系郡县者逢赦而后出，卫卒不交代三岁矣。
班固说出了王莽改制失败的主观原因：（1）王莽以为“制定则天下自平”，只用心于定制，而不着力于兑现，故改制多停留在纸面上。（2）王莽改制往往“讲合《六经》之说”，尽管他也针对时弊，但不无儒家教条的本本主义。（3）所用官吏乃原班人马或阿谀奉承之徒，多非于才，而善于为非作歹，故成事不足，败事有余。（4）王莽因阴谋而篡权，故防备臣下效法，“畏备臣下”而操纵一切，独木自然难支大厦。（5）王莽专权，其臣下受信用者可以上下其手，被疑忌者则“为奸寝事”，故政事不理。（6）王莽“好”改变制度，政令“烦多”，朝令夕改，不讲功效，故变得快，吹得也快，花样多，收效少。这些，都与王莽本质上是个贵族地主的代表人物及志大才疏的书生性格分不开。他了解一些时弊，也想解决社会矛盾，但真正做起来，并不从根本上触动本阶级的利益，并不精明干练，而显出了得志便猖狂、失意便懊丧的丑态。如此王莽，改制岂有不败之理！
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